#RECADODOMESTRE 04:

1 – INTRODUÇÃO

O orçamento público é considerado a segunda lei mais importante de um país, depois da Constituição Federal. Responsável por estabelecer todas as normas superiores de regência de uma nação, a Lei Orçamentária Anual diz respeito ao montante de recursos que o Estado estima para o funcionamento das entidades públicas, que têm como grande objetivo atender e satisfazer a sociedade em suas demandas. A existência de diversos tipos de orçamentos está diretamente relacionada aos tipos de governo existentes, sejam estes governos com características ditatoriais ou democráticas. No Brasil a Lei que rege o orçamento público foi estabelecida em pleno regime militar, mas consegue ainda ser o instrumento de elaboração orçamentária atual com suas devidas adaptações. A elaboração do orçamento está relacionada com as prioridades de um determinado governo, ou seja, algumas áreas terão um orçamento maior em relação a outras; nesse contexto, cada grupo de pressão disputará por sua dotação tanto na fase de elaboração como durante a fase de execução, quando são liberadas as cotas financeiras. No Governo do Estado do Maranhão verifica-se a elaboração do orçamento de acordo com o plano de trabalho do governo, onde cada unidade orçamentária elabora sua proposta de orçamento e encaminha ao órgão central de planejamento, que será o responsável pela consolidação do orçamento do Governo do Estado. O presente estudo procurou elaborar uma análise teórica de uma Unidade Orçamentária, especificamente a Universidade Estadual do Maranhão, com a finalidade de apresentar e demonstrar o fenômeno pressão orçamentária com base em dados e entrevistas que evidenciam as dificuldades enfrentadas por um órgão estatal na adequação do seu planejamento face às restrições orçamentárias e financeiras ocorridas durante o exercício. Sendo assim, diante deste complexo cenário de desafios e dificuldades em que se desenvolve a técnica orçamentária, a presente pesquisa, de cunho descritivo, pretende contribuir com o desenvolvimento de estudos mais aprofundados dos critérios estabelecidos na elaboração do orçamento, assim como a existência de uma aproximação do orçado com o financeiro.

2 - HISTÓRICO

A origem do orçamento esteve relacionada com o poder dos Estados modernos na cobrança de impostos da população, que enfrentou lutas, durante séculos, pelo direito de participar do destino dos recursos públicos arrecadados pelo ente estatal, fazendo com que a história do orçamento ocorresse em conjunto com as origens constitucionais dos países modernos (SILVA, 1944) [...]

3 - O ORÇAMENTO COMO PLANO DE GOVERNO

A ampliação das funções do Estado, como estimulador do desenvolvimento econômico, com a preocupação autêntica de promover maior bem estar social, determinou o emprego do planejamento de forma a possibilitar a formulação de programas para prever e, consequentemente, se aparelhar com o objetivo de atender às futuras necessidades do Governo. Destarte, o orçamento deve traduzir uma exposição completa do programa financeiro e do plano de ação do Governo para determinado exercício, ao invés de ser um mero relacionamento de receitas e despesas, como o entendia René Storn: “[...] um ato contendo a aprovação prévia das receitas e despesas públicas” (BELCHIOR, 1976, p. 28). A importância que tem o orçamento para os governos federal, estadual e municipal, é que, segundo a moderna técnica orçamentária, o orçamento deve traduzir o plano das ações administrativas e econômicas desses governos. Assim, o orçamento encerra decisões de transcendental importância nas áreas de descentralização dos poderes governamentais. A elaboração do orçamento é uma das mais importantes atribuições dos chefes dos poderes executivos federal, estadual e municipal. O orçamento deve representar um plano, cuidadosamente preparado para a realização dos serviços e das atividades governamentais já autorizadas pelo Poder Legislativo, e outros que venham atender às necessidades sociais e aos anseios das populações. Na busca do aperfeiçoamento das práticas orçamentárias, há dois aspectos fundamentais: primeiro, o planejamento governamental e o orçamento público são intrinsecamente relacionados, cabendo tanto ao Poder Executivo quanto ao Poder Legislativo envidar esforços no sentido de integrá-los. O estabelecimento de objetivos e de níveis de desempenho não pode ser elaborado isoladamente pelo Executivo, devendo existir consenso entre os poderes, caso se deseje que efetivamente haja uma correspondência entre recursos alocados e resultados pretendidos. O segundo aspecto é a contínua evolução do conceito de orçamento, desde a época inicial, quando a ênfase era dada à eficiência na utilização dos recursos orçamentários (fase unidimensional), até a década atual, em que a preocupação maior tem em vista a efetividade dos programas executados pela Administração Pública.

3.1. Orçamento-Programa

O Orçamento-Programa é uma técnica orçamentária que consiste em criar uma ligação entre orçamento e programação, adotando os seguintes conceitos: O Orçamento-Programa deve ser entendido e praticado como um meio de ligação entre o planejamento físico e a administração financeira, participando ativamente de ambos, tornando-os realmente dinâmicos, a fim de que possibilitem o administrador e o político a alcançar as metas traçadas. Orçamento-Programa é aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas para os quais a administração solicita os fundos necessários, identifica os custos dos programas propostos para alcançar tais objetivos, e os dados quantitativos que medem as realizações e o trabalho elaborado dentro de cada programa. Orçamento-Programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar (programa) e pela identificação dos recursos (orçamento) necessários à execução (BELCHIOR, 1976, p. 159).

3.2. Execução Orçamentária

A abordagem à execução orçamentária nacional requer destacar a importância da relação que se estabelece entre a publicidade e fiscalização e controle dos atos do Estado, ainda mais quando se tratar da função estratégica de planejamento, execução e controle das finanças públicas (VALENTE, 2004). Desde o Estado Moderno, pela criação de leis orçamentárias pautadas no manual sobre Processo Orçamentário no Poder Legislativo, verifica-se a ruptura entre o Tesouro do Rei e o Tesouro do Estado e o início das denominadas finanças públicas (VALENTE, 2004).

3.3. Pressão Orçamentária

O surgimento do New Public Management (NPM) proveniente da iniciativa inglesa na administração de Margareth Thatcher, que buscou incorporar aos serviços públicos as práticas gerenciais da iniciativa privada, gerou um novo horizonte para a gestão pública. No Brasil buscou-se incorporar as novas técnicas gerenciais trazidas pelo NPM, a partir da década de 1990, mediante a utilização de sistemas de mensuração de metas com o objetivo de atingir resultados mais satisfatórios em vista do aumento da demanda por serviços públicos mais eficientes oferecidos à população (SANDERSON, 2001; GIACOMO, 2005; AMMONS; RIVENBARK, 2008; KURUNMÄKI, 2009). Em virtude do aumento de demandas pelos serviços públicos, os vários setores e departamentos da administração pública passaram a exercer certo nível de pressão no processo de elaboração e execução do orçamento, onde cada órgão realiza uma pressão sobre o órgão central de planejamento para que este proporcione maior folga no orçamento a fim de gerar o atingimento das metas.

4 – PROBLEMA E METODOLOGIA DE PESQUISA

A curiosidade que motiva a presente pesquisa é: que fatores determinam a alocação de recursos públicos entre os diversos órgãos da mesma entidade pública brasileira? Buscando saciar essa curiosidade, a presente pesquisa foi desenvolvida, por acessibilidade e conveniência, na UEMA, e a amostra deste estudo cinge-se a essa Instituição. Esta pesquisa, considerando seus objetivos e limitação, visa responder as seguintes questões:

Q1: Há pressão orçamentária na UEMA, na fase de elaboração do orçamento?

Q2: Há pressão orçamentária na UEMA, na fase de execução do orçamento?

Q3: Que elementos geram pressão na elaboração e na execução do orçamento da UEMA?

Q4: Quais são os critérios relevantes à alocação das cotas orçamentárias entre os Centros de Ensino da UEMA?

4.1. Objetivos da Pesquisa

O objetivo central desta pesquisa foi verificar a existência de pressão orçamentária na Universidade Estadual do Maranhão e, se existentes, demonstrar quais os critérios relevantes na alocação das cotas e quais elementos geram pressão na elaboração e execução do orçamento. A investigação é desenvolvida por meio de análise de dados, relativos ao período de 14 anos, mediante a comparação do que fora orçado com o efetivamente realizado, em seus grupos de despesas, ou seja, pessoal, custeio e capital; além da análise em profundidade de depoimentos colhidos em entrevistas conduzidas durante o ano de 2010.

4.2. Justificativa do Estudo

A justificativa do estudo está relacionada ao fato de as instituições, apesar de apresentarem um orçamento supostamente condizente com as suas necessidades, sofrerem pressão orçamentária na fase de elaboração do orçamento, e, posteriormente, gerando grande contingenciamento financeiro durante a execução orçamentária; este fato, geralmente, inviabiliza uma série de atividades anteriormente planejadas. Outro aspecto que também justifica a pesquisa é a alocação das dotações orçamentárias por Centros de Ensino, a fim de verificar os critérios de alocação adotados: técnicos ou políticos.

4.3. Premissas Básicas do Estudo

Realizou-se a análise comparativa do orçado com o efetivamente repassado financeiramente, com intuito de verificar o cumprimento das cotas financeiras. Importante salientar que uma das premissas diz respeito à descrição do fenômeno pressão orçamentária a partir de um levantamento histórico das dotações, origem acadêmica dos reitores, número de alunos e docentes por centro de ensino. 4.4. Natureza do Estudo A metodologia a ser utilizada em um trabalho de pesquisa, de acordo com Selltiz, Wrightsmann e Cook (1974), decorre da natureza básica do estudo e pode ser classificada em três tipos: Exploratórios, Descritivos e Causais. Os estudos exploratórios são, de acordo com os autores supracitados, adequados quando não há preocupação com generalizações, mas com a aplicação da compreensão do fenômeno; o essencial é descobrir ideias e intuições. Tal compreensão é estendida pela visão de Gil (1995) ao dizer que as pesquisas exploratórias permitem esclarecer conceitos e ideias. Quanto aos tipos descritivos e causais, Selltiz, Wrightsmann e Cook (1974) consideram que, enquanto o primeiro tipo busca caracterizar uma situação, grupo ou indivíduo identificando a frequência com que certo fenômeno ocorre ou com que está relacionado a algum outro; o 23 segundo tipo procura emitir quantitativamente relações de dependência entre variáveis verificando uma hipótese de relação causal.

4.5 Critérios de coleta e análise dos dados

A coleta de dados foi realizada mediante entrevistas semi-estruturadas. Os informantes são integrantes da Vice-Reitoria, Pró-reitoria de Planejamento, Coordenação de Planejamento e Orçamento. As entrevistas foram conduzidas durante os meses de abril e maio de 2010. Durante a coleta dos dados, obteve-se acesso àqueles órgãos da Universidade, bem como a informações de caráter reservado da Instituição, onde, à vista de documentos, conseguiram-se as condições necessárias a coletar e analisar os dados no local da pesquisa, entretanto informações de caráter público, tais como número de alunos, professores e centros de ensino, foram disponibilizadas através de encaminhamentos da Pró-Reitoria de Graduação, assim como coletados na página da Universidade na internet.

5 - A ENTIDADE OBJETO DE ESTUDO

A Universidade Estadual do Maranhão (UEMA), instituição estadual de ensino superior, teve sua origem na Federação das Escolas Superiores do Maranhão (FESM). A FESM foi criada pela Lei nº 3.260, de 22 de agosto de 1972, para coordenar e integrar os estabelecimentos isolados do sistema educacional superior do Maranhão. Constituída inicialmente por quatro unidades de ensino superior: Escola de Administração, Escola de Engenharia, Escola de Agronomia e Faculdade de Educação de Caxias, a FESM incorporou, em 1975, a Escola de Medicina Veterinária e, em 1979, a Faculdade de Educação de Imperatriz.

A Universidade Estadual do Maranhão constitui-se hoje na maior universidade pública do Estado, sendo a única instituição de ensino superior presente em praticamente todo o território maranhense. Segundo o Vice-Reitor, o professor Gustavo Pereira da Costa2 , “em virtude de não possuir autonomia orçamentária e financeira dependendo das prioridades do Governo Estadual, a UEMA abriu inúmeros cursos no interior do estado e continuou com o mesmo patamar orçamentário possuindo o grande desafio de cumprir sua função institucional atendendo a grande demanda no Estado”. A UEMA, a partir de 2006, passou a ser vinculada à Secretaria de Estado da Ciência, Tecnologia, Ensino Superior e Desenvolvimento Tecnológico (SECTEC) e goza de autonomia didático-científica, administrativa, disciplinar, de gestão financeira e patrimonial, conforme o artigo 272 da Constituição do Estado do Maranhão, e tem os seguintes objetivos: a) oferecer educação humanística, técnica e científica de nível superior; b) promover a difusão do conhecimento e a produção do saber e de novas tecnologias; c) interagir com a comunidade, com vistas ao desenvolvimento social, econômico e político do Maranhão; d) promover cultura, defender e preservar as manifestações e os bens do patrimônio cultural e natural da Nação e do estado do Maranhão.

5.1. Estrutura Legal

A UEMA, para os efeitos de sua administração, conta com Órgãos Deliberativos e Normativos: Conselho Universitário, Conselho de Administração, Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão, Conselho de Centro, Colegiados de Cursos, Assembléias Departamentais; Executivos: Reitoria, Pró-Reitorias, Centros e Departamentos; Suplementares e Complementares: Biblioteca, Fazenda-Escola, Hospitais, Núcleos Técnicos.

5.2. Gestão Econômico-Financeira

O princípio da autonomia administrativa e de gestão financeira e patrimonial da UEMA está incorporado no artigo 272 da Constituição Estadual. Apesar disto, esta autonomia continua a ser objeto de conquista mais do que de direito, posto que esta Universidade não a exercita plenamente, tendo em vista que o seu orçamento anual ainda permanece centralizado e controlado pelo órgão da administração pública estadual responsável pela coordenação e administração das finanças do estado, ou seja, a Secretaria de Planejamento. Atualmente, compete à UEMA a elaboração da sua proposta orçamentária preparada a partir de tetos financeiros estabelecidos pelo executivo estadual, que, também, define o valor das parcelas mensais a serem repassadas. Na execução orçamentária e financeira, a UEMA adota medidas necessárias para assegurar o uso racional e eficiente dos recursos a ela repassados ou por ela captados.

6 - CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto, verifica-se que o processo orçamentário sofreu diversas modificações ao longo da história, que foram ocorrendo de acordo com o momento político e econômico das nações. No Brasil, as técnicas orçamentárias foram implantadas no regime militar, dando-se muita ênfase ao Orçamento-Programa como base para execução do orçamento dos vários entes públicos, onde os mesmos seguiam as metas físicas e financeiras. No Governo do Estado do Maranhão, o orçamento é elaborado de acordo com o Plano de Governo Central, cujas várias unidades orçamentárias estabelecem suas prioridades a partir do conjunto de necessidades para posteriormente encaminhar ao órgão central de planejamento, que consolida as informações em único documento. A análise teórica desenvolvida teve como objeto de estudo uma Unidade Orçamentária, especificamente a Universidade Estadual do Maranhão, onde se constatou que a elaboração e execução orçamentária, apesar de seguir determinados critérios técnicos em sua elaboração, sofrem a influência política de maneira acentuada, principalmente na divisão do orçamento entre os vários centros de ensino. Sendo assim, diante das constatações verificadas, conclui-se que os métodos orçamentários, desde a sua elaboração até execução, necessitam de instrumentos e meios mais eficazes na alocação dos recursos, para que não continuem ocorrendo disparidades entre o orçado e o executado, pois, se isso continuar ocorrendo, será comprovada a ineficiência da gestão a partir da execução do orçamento público devido os fatores que determinam a alocação de recursos públicos entre os diversos órgãos da mesma entidade pública brasileira, estão relacionados a questões políticas em detrimento das questões técnicas. A presente pesquisa, de caráter descritivo, pretendeu contribuir com o desenvolvimento de estudos neste campo do saber, principalmente no que diz respeito à compreensão dos fatores que envolvem a elaboração e execução do orçamento público.

Autoria: Celso Antônio Lago Beckman

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